Consórcios públicos intermunicipais de saúde e controle externo: análise da atuação no Paraná

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dc.contributor.advisorMendonça, Fernanda de Freitas
dc.contributor.authorLippert, Alessandra de Oliveira
dc.contributor.bancaCarvalho, Brígida Gimenez
dc.contributor.bancaSilva, João Felipe Marques da
dc.contributor.bancaViana, Ana Luiza d’Avila
dc.contributor.bancaAguiar, Rafael Barbosa de
dc.coverage.extent178 p.
dc.coverage.spatialLondrina
dc.date.accessioned2026-09-23T13:28:03Z
dc.date.available2026-09-23T13:28:03Z
dc.date.issued2025-10-24
dc.description.abstractA gestão do sistema de saúde descentralizado implica na transferência do poder decisório das esferas federal e estadual para os municípios. As Leis Orgânicas da Saúde apontam os Consórcios Públicos Intermunicipais de Saúde (CPIS) como estratégia frente aos limites da municipalização. A Lei Federal nº 11.107/2005 instituiu um novo regime jurídico aos consórcios públicos, configurando-os como instrumentos de cooperação federativa dotados de personalidade jurídica, capazes de contrair obrigações e exercer a gestão de serviços públicos de forma compartilhada. Esse novo paradigma institucional no espaço interfederativo impõe desafios significativos aos órgãos de controle externo, como o Ministério Público e os Tribunais de Contas, os quais precisam ajustar suas práticas fiscalizatórias à complexidade da ação consorciada. Esta pesquisa inova ao analisar as ações dos órgãos de fiscalização e controle externo e suas implicações na gestão dos arranjos consorciados. O estudo adotou uma abordagem qualitativa, de natureza exploratória, realizado entre 2022 e 2023. Foram utilizadas técnicas de análise documental e entrevistas com sete atores estratégicos: dois dirigentes e dois controladores internos de CPIS, dois promotores de justiça do Ministério Público do Paraná (MP-PR) e um técnico do Tribunal de Contas do Paraná (TCE-PR). O estudo ocorreu no estado do Paraná, que conta com 22 regiões de saúde nas quais atuam um ou mais CPIS. A análise documental foi realizada sobre 52 documentos (40 do MP-PR e 12 do TCE-PR), que incluiu a metodologia de análise preliminar conforme Cellard (2008), considerando autoria, autenticidade, natureza, conceitos-chave, contexto e lógica interna, em seguida, aplicou-se a análise de conteúdo segundo Bardin (2009). O conteúdo das entrevistas foi analisado seguindo a abordagem de análise de discurso proposta por Martins e Bicudo (2005), com identificação de unidades de significado e posterior articulação em categorias analíticas. A combinação das categorias documentais e discursivas permitiu construir um quadro comparativo, viabilizando o mapeamento da atuação dos órgãos de fiscalização e controle externo sobre os CPIS. A análise documental evidenciou que o TCE-PR concentrou sua atuação em temas relacionados à fiscalização e transparência, enquanto o MP-PR demonstrou ênfase na tutela de direitos individuais. Os resultados da análise combinada apontam que as ações dessas instituições vêm contribuindo para a padronização de procedimentos e o aprimoramento da gestão consorciada, porém, em alguns momentos essas ações ocorrem em um contexto de tensão entre autonomia local e exigência de accountability, em que a governança dos CPIS é atravessada por interações complexas entre gestores e os órgãos de controle. Verificou-se que essa atuação assume caráter bidimensional, ora marcado por um eixo punitivo, centrado na responsabilização e correção de irregularidades, ora por um eixo orientativo, voltado à indução de melhorias na gestão e à consolidação de práticas mais transparentes. Identificou-se também um certo confundimento institucional quanto ao papel e ao regime jurídico dos CPIS, o que contribui para explicar a origem e a persistência das tensões nas relações entre consórcios e órgãos de controle. Com base nessa análise, observa-se que a governança consorciada demanda articulação institucional, clareza normativa e práticas de gestão compartilhada, nas quais o diálogo, a corresponsabilidade e a transparência se tornam essenciais. Os referenciais do federalismo cooperativo e do neo-institucionalismo histórico permitiram compreender os condicionantes institucionais que moldam a ação dos CPIS e dos órgãos de controle, evidenciando padrões de continuidade e mudança, bem como os efeitos da atuação fiscalizatória na configuração das regras e na condução da política pública em saúde. Conclui-se que a tese alcançou seu objetivo ao demonstrar como a atuação dos órgãos de controle externo tem implicado diretamente na reorganização da gestão consorciada, influenciando seus aspectos operacionais, jurídicos e institucionais. A pesquisa reforça o papel estratégico dos CPIS como instrumentos de cooperação federativa e de fortalecimento da gestão regionalizada em saúde, ao mesmo tempo que aponta a necessidade de aprimoramento das práticas institucionais dos órgãos de controle e de sua maior aproximação com os consórcios, promovendo uma governança pública mais integrada, responsável e eficiente.
dc.description.abstractother1The management of the decentralized health system implies the transfer of decision-making power from the federal and state spheres to municipalities. The Organic Health Laws highlight the Intermunicipal Public Health Consortia (CPIS) as a strategy to address the limits of municipalization. Federal Law N. 11,107/2005 established a new legal framework for public consortia, configuring them as instruments of federative cooperation endowed with legal personality, capable of assuming obligations and jointly managing public services. This new institutional paradigm within the inter-federative sphere imposes significant challenges on external control bodies, such as the Public Prosecutor’s Office and the Courts of Accounts, which must adjust their oversight practices to the complexity of consortia-based action. This research innovates by analyzing the actions of oversight and external control bodies and their implications for the management of consortia arrangements. The study adopted a qualitative, exploratory approach, carried out between 2022 and 2023. Document analysis techniques and interviews with seven strategic actors were employed: two CPIS managers, two internal auditors, two public prosecutors from the Public Prosecutor’s Office of Paraná (MP-PR), and one technical staff member from the Court of Accounts of Paraná (TCE-PR). The study was conducted in the state of Paraná, which comprises 22 health regions where one or more CPIS operate. Documentary analysis was performed on 52 documents (40 from MP-PR and 12 from TCE-PR), applying preliminary analysis as proposed by Cellard (2008)—considering authorship, authenticity, nature, key concepts, context, and internal logic—followed by content analysis according to Bardin (2009). The interview material was examined using the discourse analysis approach proposed by Martins and Bicudo (2005), with the identification of meaning units and their subsequent articulation into analytical categories. The combination of documentary and discursive categories enabled the construction of a comparative framework, mapping the actions of oversight and external control bodies over CPIS. The document analysis revealed that TCE-PR concentrated its efforts on issues related to auditing and transparency, while MP-PR emphasized the protection of individual rights. The combined analysis indicates that the actions of these institutions have contributed to the standardization of procedures and the improvement of consortial management. However, at times, such actions occur within a context of tension between local autonomy and the demand for accountability, in which the governance of the CPIS is shaped by complex interactions between managers and oversight bodies. It was found that this performance assumes a bidimensional character, at times marked by a punitive axis, focused on accountability and the correction of irregularities, and at other times by an orientative axis, aimed at fostering improvements in management and consolidating more transparent practices. The study also identified a degree of institutional ambiguity regarding the role and legal framework of the CPIS, which helps to explain the origin and persistence of tensions in the relationship between consortia and oversight bodies. Based on this analysis, it becomes evident that consortial governance requires institutional articulation, normative clarity, and shared management practices, in which dialogue, co-responsibility, and transparency are essential. The theoretical frameworks of cooperative federalism and historical neo-institutionalism enabled the understanding of the institutional constraints shaping the actions of both CPIS and oversight bodies, highlighting patterns of continuity and change, as well as the effects of external control on the configuration of rules and the implementation of health policy. The thesis concludes that its objective has been achieved by demonstrating how the actions of external control bodies have directly influenced the reorganization of consortial management, shaping its operational, legal, and institutional dimensions. The research underscores the strategic role of CPIS as instruments of federative cooperation and as mechanisms for strengthening regionalized health management, while also pointing to the need for improved institutional practices among oversight bodies and greater engagement with consortia, thus promoting more integrated, accountable, and effective public governance.
dc.identifier.urihttps://repositorio.uel.br/handle/123456789/20007
dc.language.isopor
dc.relation.departamentCCS - Departamento de Saúde Coletiva
dc.relation.institutionnameUniversidade Estadual de Londrina - UEL
dc.relation.ppgnamePrograma de Pós-Graduação em Saúde Coletiva
dc.subjectFederalismo
dc.subjectConsórcios de Saúde
dc.subjectGovernança em Saúde
dc.subjectResponsabilidade Social
dc.subjectAdministração Pública
dc.subjectPrestação de Contas Financeiras em Saúde
dc.subjectSaúde Pública
dc.subjectControladoria
dc.subject.capesCiências da Saúde - Saúde Coletiva
dc.subject.cnpqCiências da Saúde - Saúde Coletiva
dc.subject.keywordsFederalism
dc.subject.keywordsHealth Consortia
dc.subject.keywordsHealth Governance
dc.subject.keywordsSocial Responsibility
dc.subject.keywordsPublic Administration
dc.subject.keywordsFinancial Accountability in Health
dc.subject.keywordsPublic Health
dc.subject.keywordsInternal Control
dc.titleConsórcios públicos intermunicipais de saúde e controle externo: análise da atuação no Paraná
dc.title.alternativeIntermunicipal public health consortia and external control: analysis of performance in Paraná
dc.typeTese
dcterms.educationLevelDoutorado
dcterms.provenanceCentro de Ciências da Saúde

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